A. Negara Sebagai Objek Ilmu
Pengetahuan
Negara merupakan gejala kehidupan umat manusia disepanjang
sejarah umat manusia. Konsep negara berkembang mulai dari bentuknya yang paling
sederhana sampai yang paling kompleks di zaman sekarang. Negara selalu menjadi
objek kajian berkembangnya ilmu pengetahuan. Banyak cabang ilmu pengetahuan
yang menjadikan negara sebagai objek kajiannya. Misalnya Ilmu Politik, Ilmu
Negara, Ilmu Hukum Kenegaraan, Ilmu Hukum Tata Negara, Hukum Administrasi
Negara, dan Ilmu Administrasi Pemerintahan. Namun sebenarnya artian negara
tidak mudah di definisikan. Meskipun tidak mudah didefinisikan, O.Hood Philips,
Paul Jackson, dan Patricia Leopold mengartikan negara sebagai :
“An
Independent political society occupying a defined territory, the members of
which are united together for the purpose of resisting external force and the
preservation of internal order”.
Secara sederhana para sarjana
sering menguraikan empat unsur pokok dalam setiap negara,
yaitu: (i) a definite territory (ii) population (iii) a government (iv) sovereignty.
Negara sebenarnya merupakan konstruksi yang diciptakan umat manusia tentang
pola hubungan antarmanusia dalam kehidupan bermasyarakat yang diorganisasikan
sedemikian rupa untuk memenuhi kepentingan dan mencapai tujuan bersama. Apabila
perkumpulan itu diorganisasikan untuk mencapai tujuan tertentu (sebagai unit
pemerintahan) ,maka perkumpulan itu dapat dikatakan diorganisasikan secara
politik (body politic).
Negara sebagai body
politic itu oleh ilmu negara dan ilmu politik sama-sama dijadikan sebagai
objek utama kajiannya. Sementara itu, ilmu Hukum Tata Negara mengkaji aspek
hukum yang membentuk dan yang dibentuk oleh organisasi negara itu. Ilmu politik
melihat negara sebagai a politicial
society dengan memusatkan perhatian pada dua bidang kajian, yaitu teori
politik (politicial theory) dan
organisasi politik (politicial
organization). Ilmu politik sebagai bagian dari ilmu sosial lebih memusatkan
perhatian pada negara sebagai realitas politik. Seperti dikatakan oleh M.G.
Clarke :
“politics can only be understood through the
behaviour of its participants and that this behaviour is determined by ‘social
forces’: social, economic, racial factions,etc”.
B. Ilmu Hukum Tata Negara
1. Peristilahan
Ilmu Hukum Tata Negara Merupakan salah satu cabang hukum
yang secara khusu mengkaji persoalan hukum dalam konteks kenegaraan. Dalam
bahasa Belanda, untuk perkataan Hukum Tata Negara juga biasa dipergunakan istilah
staatsrecht atau hukum negara (state law). Dalam istilah staatsrecht itu terkandung dua
pengertian, yaitu staatsrecht in ruimere
zin (dalam arti luas), dan staatsrecht
in engere zin (dalam arti sempit). Hukum tata negara dalam arti luas
mencakup hukum tata negara (verfassungsrecht)
dalam arti sempit dan Hukum administrasi negara (verwaltungsrecht).
Istilah “Hukum Tata Negara” dapat dianggap identik dengan
“Hukum Konstitusi” yang merupakan terjemahan langsung dari perkataan Constitutional Law (Inggris), Droit Constitutional (Prancis), Diritto Constitutional (Italia),Atau Verfassungsrecht (Jerman). Diantara para ahli hukum, ada pula yang
berusaha membedakan kedua istilah ini dengan menganggap bahwa istilah Hukum
Tata Negara itu lebih luas cakupan pengertiannya daripada istilah Hukum
Konstitusi. Hukum Konstitusi dianggap lebih sempit karena hanya membahas hukum
dalam perspektif teks Undang-Undang Dasar, sedangkan Hukum Tata Negara tidak
hanya terbatas pada undang-undang dasar. Hanya saja yang dibahas dalam Hukum
Tata Negara atau Hukum Konstitusi itu sendiri hanya terbatas pada hal-hal yan
berkenaan dengan aspek hukumnya saja. Oleh karena itu ,lingkup bahasannya lebih
sempit daripada Teori Konstitusi sebagaimana yang dianjurkan untuk dipakai oleh
Prof. Mr. Djokosoetono, yaitu Verfassungslehre
atau Theorie der Verfassung.
Sejalan dengan penggunaan kata theorie dan
lehre tersebut dapat dibandingkan
pula antara staatsrecht dengan staatslehre. Dalam staatslehre dibahas mengenai persoalan negara dalam arti luas,
sedangkan staatsrecht hanya mengkaji
aspek hukumnya saja, yaitu hukum negara (state
law).
Dalam ilmu hukum tata negara
juga berlaku doktrin “teori fiktie hukum” (legal
fiction theory) yang menyatakan bahwa suatu negara dianggap telah memiliki
konstitusi sejak negara itu terbentuk. Terbentuknya negara itu terletak pada
tindakan yang secara resmi menyatakan terbentuk, yaitu melalui penyerahan
kedaulatan (transfer of authority) dari
negara induk seperti penjajah kepada negara jajahannya, melalu pernyataan
deklarasi atau proklamasi, ataupun melalui revolusi dan perbuatan kekuasaan
melalui kudeta.
2. Definisi Hukum Tata Negara
Diantara para ahli hukum ,dapat
dikatakan, tidak terdapat rumusan yang sama tentang definisi hukum dan demikian
pula dengan definisi hukum tata negara sebagai cabang ilmu pengetahuan hukum.
Berikut berbagai pandangan para sarjana :
a.
Christian van Vollenhoven
Menurut van Vollenhoven, hukum
tata negara mengatur semua masyarakat hukum atasan dan masyarakat hukum
bawahan menurut tingkatan-tingkatannya,
yang masing-masing menentukan wilayah atau lingkungan rakyatnya
sendiri-sendiri, dan menentukan badan-badan dalam lingkungan masyarakat hukum
yang bersangkutan beserta fungsinya masing-masing,serta menentukan pula susunan
dan kewenangan badan-badan yang dimaksud.
b.
Paul Scholten
Menurut Paul Scholten Hukum Tata
Negara itu tidak lain adalah het recht
dat regelt de staatsorganisatie, atau hukum yang mengatur mengenai tata
organisasi negara. Dengan rumusan demikian, Scholten hanya menekankan perbedaan
antara organisasi negara dari organisasi nonnegara,seperti gereja dan
lain-lain.
c.
Maurice Duverger
Menurut sarjana Prancis, Maurice
Duverger, hukum tata negara adalah salah satu cabang hukum publik yang mengatur
organisasi dan fungsi-fungsi politik suatu lembaga negara. Maurice juga
memberikan tekanan pada aspek keorganisasian serta tugas-tugas dan kewenangan
lembaga-lembaga sebagai alat kelengkapan negara.
Dengan demikian, ilmu hukum tata negara dapat dirumuskan
sebagai cabang ilmu hukum yang mempelajari prinsip-prinsip dan norma-norma
hukum yang tertuang secara tertulis ataupun yang hidup dalam kenyataan praktik
kenegaraan berkenaan dengan ;(i) konstitusi yang berisi kesepakatan kolektif
suatu komunitas rakyat mengenai cita-cita untuk hidup bersama dalam suatu
negara; (ii) istitusi-institusi kekuasaan negara beserta fungsi-fungsinya;
(iii) mekanisme hubungan antarinstitusi itu; serta (iv) prinsip-prinsip
hubungan antara institusi kekuasaan negara dengan warga negara.
3. Hukum Tata Negara Formal dan
Materiil
J.H.A. Logemann, dalam bukunya staatsrecht, membedakan antara formeele
stelselmatigheid dan materieele
stelselmatigheid.
Istilah yang pertama adalah hukum tata negara, sedangkan yang kedua adalah
asas-asas hukum tata negara. Perbedaan keduanya seakan-akan adalah perbedaan
antara bentuk dan isi.
Seperti halnya undang-undang, menurut Djokosoetono,
konstitusi yang menjadi objek kajian hukum tata negara materiil dan formal juga
memiliki tiga arti, yaitu dalam arti materiil, dalam arti formal, dan dalam
arti naskah yang terdokumentasi. Menurutnya undang-undang dapat dilihat:
a. dalam arti materiil, algemene verbindende voorschriften;
b. dalam arti formal, yaitu bahwa undang
undang itu telah mendapat persetujuan
(wilsovereen-stemming)
bersama antara pemerintah dan DPR; dan
c. dalam arti naskah hukum yang jarus
terdokumentasi (gedocumenteerd) dalam
Lembaran
Negara supaya bersifat bewijsbaar atau dapat menjadi alat bukti
dan stabil sebagai satu
kesatuan rujukan.
Demikian pula konstitusi yang
menjadi objek kajian utama hukum tata negara juga mempunyai tiga pengertian,
yaitu:
a. Constitutie
in materiele zin dikualifikasikan karenaisinya (gequalificerd naar de inhoud)
misalnya berisi jaminan hak asasi,
bentuk negara, dan fungsi-fungsi pemerintahan, dsb;
b. Constitutie
in formele zin dikualifikasikan karena pembuatnya (gequalificerd naar de
maker),
misalnya oleh MPR;
c. Naskah Grondwet,
sebagai geschreven document, misalnya
harus diterbitkan dalam
Lembaran Negara, voor de bewijsbaarheid en voor de stabiliteit sebagai satu kesatuan
Rujukan, yaitu sebagai naskah
kenegaraan yang penting atau belangrijke
staatkundige
stukken.
4. Hukum Tata Negara Umum dan Hukum Tata
Negara Positif
Hukum tata negara juga dapat dibedakan antara Hukum Tata
Negara Umum dan Hukum Tata Negara Positif. Hukum Tata Negara Umum membahas
asas-asas, prinsip-prinsip yang berlaku umum, sedangkan Hukum Tata Negara
Positif hanya membahas hukum tata negara yang berlaku pada suatu tempat dan
waktu tertentu, sesuai dengan pengertian hukum positif.
Kadang-kadang dalam istilah
Hukum Tata Negara Indonesia juga tercakup dua pengertian, yaitu (i) hukum tata
negara positif yang sedang berlaku di Indonesia dewasa ini, dan (ii) berbagai
kajian mengenai hukum tata negara Indonesia di masa lalu dan yang akan datang.
Hukum Tata Negara yang kita bahas disini dapat dibedakan dalam tiga aspek,
yaitu:
a. Hukum Tata Negara Umum yang berisi
asas-asas hukum yang bersifat universal;
b. Hukum Tata Negara yang berisi asas-asas
yang berkembang dalam teori dan praktik
di suatu negara tertentu, seperti
misalnya Indonesia.
c. Hukum Tata Negara Positif yang berlaku di
Indonesia yang mengkaji mengenai hukum
positif di bidang ketatanegaraan di
Indonesia.
Pada umumnya, aspek hukum tata
negara yang kebanyakan mewarnai pemikiran para ahli hukum tata negara seperti
yang tercermin dalam berbagai buku yang diterbitkan dan menjadi bahan bacaan di
berbagai perguruan di Indonesia adalah yang disebutkan terakhir, yaitu Hukum
Tata Negara Positif.
5. Hukum Tata Negara Statis dan Dinamis
Hukum tata negara juga dapat
dibedakan antara sifatnya yang statis dan dinamis. Ilmu Hukum Tata Negara itu
disebut sebagai ilmu yang statis atau keadaan diam (staat in rust). Hukum Tata Negara yang bersifat statis inilah yang
biasa disebut sebagai Hukum Tata Negara dalam arti sempit. Sedangkan Hukum Tata
Negara dalam arti luas, mencakup Hukum Tata Negara dalam arti dinamis, yaitu
manakala negara sebagai objek kajiannya ditelaah dalam keadaan bergerak (staat in beweging).
Perhatian pokok ilmu Hukum Tata Negara (Verfassungsrecht, Constitutional Law, Droit Constitutionnel) adalah
menyangkut struktur hukum dan kehidupan bernegara,sedangkan ilmu Hukum
Administrasi Negara memusatkan perhatian pada substansi sistem pengambilan
keputusan dalam kegiatan pemerintahan.
C. Keluarga Ilmu Hukum Kenegaraan
1.
Keluarga Ilmu Hukum Kenegaraan pada Umumnya
Ilmu Hukum Tata Negara termasuk keluarga ilmu hukum
kenegaraan (staatslehre). Seperti
dikemukakan diatas, staatslehre atau theorie der staat dapat dibagi dua,
yaitu staatslehrein ruimere zin atau
teori negara dalam arti luas dan staatslehre
in engere zin atau teori negara dalam arti sempit.
Dalam bukunya yang terkenal
berjudul Allgemeine Staatslehre,
Georg Jellinek, ahli hukum kenamaan dari Austria menguraikan pohon ilmu
kenegaraan atau staatswissenschaft dalam
arti luas mencakup ranting-ranting ilmu pengetahuan sbb:
Staatswissenschaft dalam arti yang sempit meliputi:
a. beschreidende
staatswissenschaft, yaitu staatenkunde;
b. theoritische
staatswissenschaf atau staatsleer; dan
c. pratktische
staatswissenschaft atau angewandte
staatswissenschaft.
Sementara itu cabang ilmu pengetahuan hukum yang biasa
disebut dengan istilah rechtswissenschaft
meliputi:
a. Verfassungsrecht
b. Verwaltungsrecht;
dan
c. Internationale
recht.
Sedangkan theoritische staatswissenschaft atau staatsleer dibagi ke dalam:
a. allgemeine
staatslehre atau ilmu negara umum; dan
b. besondere
staatslehre atau ilmu negara khusus.
2. Hukum Tata Negara dan Ilmu Politik
serta Ilmu Sosial Lainnya
Dalam bukunya Wetenshap
der Politiek, Prof. Barents secara khusus menyatakan:
“Een van de meest actuele
afbakenningsproblemen, welke wij uit moeten als wij deze wetenshap een plaats
trachten te geven tussen de andere, is de grensbepaling met de jurische vakken;
het staats en administratiefrecht, het volkens-recht en de rechtsfilosofie..”
“De scheiding tussen de juridische vakken en de wetenshap
der politiek is dan ook de belangrijkste reden, waarom deze laatste beter niet
‘algemeine staatsleer’ og kortweg staatsleer kan heten”.
“Voor de samengang tussen de studie het jurische geraamnte
onderzocht, en de andere die helt vlees er omheen beziet”.
Ibarat tubuh manusia ,maka ilmu
hukum tata negara diumpamakan oleh Barent sebagai kerangka tulang belulangnya,
sedangkan ilmu politik ibarat daging-daging yang melekat di sekitarnya (het vlees er omheen beziet). Oleh sebab
itu, untuk mempelajari hukum tata negara, terlebih dulu kita memerlukan ilmu
politik, sebagai pengantar untuk mengetahui apa yang ada dibalik daging-daging
disekitar kerangka tubuh manusia yang hendak diteliti. Dalam hal ini, negara
sebagai objek studi hukum tata negara dan ilmu politik juga dapat diibaratkan
sebagai tubuh manusia yang terdiri atas daging dan tulang.
3. Hukum Tata Negara dan Ilmu Negara
Ilmu Negara atau staatsleer
(Bahasa Belanda) atau staatslehre (Bahasa
Jerman) adalah ilmu pengetahuan yang menyelidiki asas-asas pokok dan
pengertian-pengertian pokok mengenai
negara dan hukum tata negara.
Oleh karena itu, ilmu negara merupakan ilmu pengantar untuk mempelajari ilmu
Hukum Tata Negara, ilmu Hukum Administrasi Negara, dan juga ilmu Hukum
Internasional Publik.
Dalam ilmu negara yang
diutamakan adalah nilai teoritis-ilmiahnya, sedangkan dalam ilmu Hukum Tata
Negara dan ilmu Hukum Administrasi Negara terkait pula dengan norma hukumnya
dalam arti positif. Oleh karena itu, ilmu negara disebut sebagai seinwissenschaft, sedangkan Hukum Tata
Negara dan juga Hukum Administrasi Negara merupakan normwissenschaft.
Disamping itu perbedaan antara
ilmu negara dan hukum tata negara juga dapat dilihat pada objek penelitiannya.
Jika objek penelitian ilmu negara adalah asas-asas pokok dan pengertian pokok
tentang negara dan hukumnya secara umum, maka objek Hukum Tata Negara sebagai
ilmu adalah hukum positif yang berlaku pada suatu waktu di suatu tempat. Oleh
karena itu, lazim disebut Hukum Tata Negara positif sebagai Hukum Tata Negara
Indonesia atau Hukum Tata Negara Amerika, Inggris, Belanda, Jepang, dan sebagainya.
4. Hukum Tata Negara dan Hukum
Administrasi Negara
Dalam arti luas, Hukum Tata Negara itu sendiri memang
mencakup juga pengertian hukum tata negara dalam arti sempit dan hukum
administrasi negara. Bagi mereka yang menyetujui Oppenheim, perbedaan diantara
keduanya dikaitkan dengan perbedaan antara objek negara yang dikaji, yaitu
negara dalam keadaan diam (Staat in rust)
dan negara dalam keadaan bergerak (Staat
in Beweging).
Jika kita menelaah perbedaan di kalangan para ahli mengenai
lingkup masing-masing kedua cabang ilmu Hukum Tata Negara dan Administrasi
negara itu, menurut Moh. Kusnardi dan Harmaily Ibrahim, pendapat-pendapat
tersebut diatas pada garis besarnya dapat dibedakan dalam dua kelompok.
Kelompok yang pertama membedakan ilmu Hukum Tata Negara dan ilmu Hukum
Administrasi Negara secara prinsipil karena menurut mereka berdua ilmu
pengetahuan ini dapat dibagi secara tajam baik mengenai sistematikanya maupun
isinya, seperti Christian van Vollenhoven. Sementara itu ,banyak ahli hukum
lain yang beranggapan bahwa antara Hukum Tata Negara dan Hukum Administrasi
Negara tidak terdapat perbedaan yang bersifat asasi, melainkan hanya karena pertimbangan
manfaat praktisnya saja . Hukum Administrasi Negara tidak lain merupakan Hukum
Tata Negara dalam arti luas dikurangi dengan Hukum Tata Negara dalam arti
sempit.inilah yang disebut sebagai teori residu dalam memahami dan membedakan
definisi ilmu hukum administrasi negara dari ilmu hukum tata negara.
Berhubung hukum tata negara dan hukum administrasi negara
merupakan suatu jenis hukum yang tersendiri (als
byzonder soort van recht) yang mempunyai obejek penyelidikan hukum, maka
sistematika hukum pada umumnya dapat diterapkan pula terhadap Hukum Tata Negara
dan Hukum Administrasi Negara. Sistematika Logemann adalah sebagai berikut:
1). Hukum Tata Negara dalam arti sempit
meliputi :
a. persoonsleer yaitu
mengenai persoon dalam arti hukum
yang meliputi hak dan kewajiban manusia
b. gebiedsleer, yang
menyangkut wilayah atau lingkungan dimana hukum itu berlaku.
2). Hukum
Administrasi Negara meliputi ajaran mengenai hubungan – hubungan hukum (leer der rechtsbetrekkingen).
Dengan demikian menurut Logemann,
dapat dikatakan bahwa ilmu Hukum Tata Negara itu mempelajari
susunan jabatan, tugas dan kewajiban jabatan, kekuasaan dan wewenang jabatan,
hubungan antar jabatan, penggantian jabatan, batas wewenang dan tugas dari
jabatan terhadap daerah dan orang yang dikuasainya, dan penunjukkan mengenai
jabatan, sedangkan Hukum Administrasi Negara mempelajari jenis, bentuk, serta
akibat hukum, yang dilakukan oleh para pejabat dalam melakukan tugasnya.
5. Hukum Tata Negara dan Hukum
Internasional Publik
Meski sama-sama cabang dari ilmu hukum publik, objek
perhatian Hukum Tata Negara dan Hukum Internasional Publik sangat berbeda.
Hukum Tata Negara hanya mempelajari negara dari struktur internalnya, sedangkan
Hukum Internasional Publik mempelajari hubungan-hubungan hukum antarnegara itu
secara eksternal.
Keduanya sama-sama menelaah dan
mengatur mengenai organisasi negara. akan tetapi, Hukum Internasional
mempelajari dan mengatur mengenai hubungan-hubungan eksternal dari negara,
sedangkan Hukum Tata Negara berurusan dengan aspek-aspek hubungan yang bersifat
internal dalam negara yang dikaji.
D. Objek dan Lingkup Kajian Hukum Tata
Negara
Buku J.H.A Logemann yang diterbitkan pada 1948 di Leiden
yang berjudul “Over de Theorie van Een
Stellig Staatsrecht” berisi tiga bagian, yaitu bagian pertama: (1) Hukum
Positif; (2) Hukum Tata Negara Positif; (3) Sistem Formil Hukum Tata Negara
Positif.
Pada bagian kedua: (1) Hukum Tata Negara; (2) Kesistematisan Hukum Tata Negara;
(3) Bentuk Penjelmaan Sosial Negara; (4) Negara Dalam Hukum Positif; (5) Hukum
Tata Negara dalam arti Sempit; (6) Hukum Administrasi; dan (7) Tipe-tipe
Negara.
Sedangkan pada bagian ketiga, dibahas mengenai: (1) Jabatan
sebagai pribadi; (2) Batas-batas Jabatan; (3) Lahir dan Lenyapnya Jabatan; (4) Cara
Menempati Jabatan; (5) Jabatan dan pemangku jabatan: Perwakilan; (6) Jabatan
dan pemangku jabatan: Hubungan Dinas dengan Negara; (7) Jabatan Majemuk; (8)
Kelompok Jabatan; (9) Lingkungan Kerja;
(10) Wewenang Hukum; (11) Pegangan Waktu; (12) Pegangan ruang dan Pegangan
Pribadi; dan (13) Perbandingan Kekuasaan.
E. Objek dan Lingkup Kajian Hukum
Administrasi Negara
Untuk menggambarkan lingkup kajian atau bahasan mengenai
Hukum Administrasi Negara, berikut adalah tulisan Sabien Lust,
yang menggambarkan lingkup kajian Hukum Administrasi Negara. Menurutnya Hukum
Administrasi Negara itu mencakup pembahasan mengenai “Definition of administrative law and the use of administrative power” serta
“the place of executive in the
constitutional system”, “the Administrative Powers”, “the Instruments Available
to the Administration”, “the Norms the Administrative Authorities Have to Comply”, dan “Legal Protection
Against Administrative Action”.
